Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obok decyzji o warunkach zabudowy, to jedno z podstawowych narzędzi gminy w kreowaniu jej polityki przestrzennej. Niekiedy zdarza się, ze jest on zmorą dla podmiotów wykonujących farmy fotowoltaiczne (agrofotowoltaiczne) lub wiatrowe.

Inwestor zamierzający zrealizować inwestycję budowlaną na obszarze ujętym w planie, musi zmierzyć się z jego zapisami, w tym w szczególności z ograniczeniami z niego wynikającymi, a dotyczącymi danej inwestycji. Niezależnie, czy mówimy o inwestycji zaspokajającej potrzeby samego inwestora czy o inwestycji realizowanej na gruncie inwestora przez podmiot trzeci, np. działający w branży fotowoltaicznej lub pokrewnej.

Okazuje się, że sprostanie wymogom ustanowionym w planie miejscowym bywa nie lada wyczynem godnym podziwu. Niestety przydarzają się „czarne scenariusze”, w których zamierzona inwestycja nie dochodzi do skutku z powodu ograniczeń wynikających z miejscowego planu. Dzieje się tak dlatego – ujmując najogólniej – że nie zawsze interes gminy (interes publiczny) idzie w parze z interesem indywidualnym właściciela gruntu (podmiotu działającego w jego imieniu i na jego rzecz).

Nie ma również co ukrywać, że bywa i tak - zwłaszcza, gdy w grę wchodzą inwestycje „podwyższonego ryzyka” będące często zarzewiem konfliktu z lokalną społecznością, czyli np. lokalizacja farmy wiatrowej lub fotowoltaicznej – że rozstrzygnięcia organów podszyte są bardziej motywacjami politycznymi niż prawnymi.

Niestety ta polityczna presja znajduje czasem odzwierciedlenie w przepisach miejscowych planów. W niektórych przypadkach, gdy inwestycja upada, inwestorzy czują, że ma to większy związek z polityką samorządu niż z racjonalnymi przesłankami, a jeszcze mniej z przepisami prawa.

Stosunkowo łatwo jest wprowadzić w miejscowym planie zapis, który pod płaszczykiem dbałości o szeroko pojęty ład przestrzenny, zmierza wprost do ograniczenia możliwości zabudowy lub jej całkowitego wyłączenia. Wówczas oparcie uzasadnienia niekorzystnej dla inwestora decyzji, jak chociażby w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na takim zapisie miejscowego planu uprawnia do zadania pytania o jego prawne podstawy i o granice dopuszczalnej ingerencji gminy w prawo własności, którego przejawem jest m. in. wolność zabudowy.

W skali kraju nie brakuje przypadków, gdy w prawie miejscowym znajdują się zapisy dość daleko ograniczające ową wolność zabudowy.

• Gdzie przebiega granica władztwa planistycznego gminy i jak ją ustalić?
• Kiedy miejscowy plan ogranicza dopuszczalność zabudowy zbyt mocno?
• Co powinien zrobić właściciel gruntu lub inwestor farmy fotowoltaicznej albo wiatrowej, gdy miejscowy plan ogranicza wolność zabudowy za bardzo?
• Jak można podważyć miejscowy plan i jakich argumentów użyć?

Spis treści:

• Stanowisko skarżącego – kiedy zakazy miejscowego planu mogą być zbyt daleko idące
• Stanowisko gminy – uzasadnienie dla poważnych ograniczeń w zabudowie
• Granice władztwa planistycznego gminy - czy całkowity zakaz zabudowy jest możliwy?
• Wnioski 
• Jak podważyć plan miejscowy zawierający niezgodny z prawem zakaz zabudowy?

Stanowisko skarżącego – kiedy zakazy miejscowego planu mogą być zbyt daleko idące

W miejscowych planach można spotkać różnego rodzaju ograniczenia dotyczące zabudowy. Stosunkowo często można spotkać zakazy polegające na braku możliwości realizacji nowych inwestycji o konkretnym przeznaczeniu lub nawet w przypadkach bardziej drastycznych – całkowity brak możliwości zabudowy, choć niekiedy nie jest on wyrażony wprost.

W ostatnim czasie zapadł bardzo istotny wyrok dotykający powyższych kwestii w praktyce. Mowa o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Poznaniu[1]. Sprawa dotyczyła zapisów miejscowego planu, który wprowadzał zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz zabudowy w postaci zakazu budowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż, np. budowli rolniczych, płyt obornikowych, tuneli foliowych o wysokości do 4,0m, dróg do gruntów rolnych.

Co prawda orzeczenie zapadło na kanwie zabudowy o przeznaczeniu rolniczym, to jednak nie oznacza, że wyrok nie ma znaczenia dla branży odnawialnych źródeł energii. Zakazy wprowadzone przez gminę w miejscowym palnie równie dobrze mogłyby dotyczyć lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych czy wiatrowych. Problem ma zatem bardziej uniwersalny wymiar.

Skarżący zarzucał, że ustalenie przeznaczenia terenu stanowiącego ograniczenie dla jego prawidłowego zagospodarowania, nierespektowanie prawa własności nieruchomości i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju działalności, a za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, a gmina nie uzasadniła, dlaczego zakazała lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie. Tym samym miałoby dojść do naruszenia zasady proporcjonalności.

Ponadto, zarzucono wprowadzenie w miejscowym planie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co miałoby stanowić ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności.

Zdaniem skarżącego, przekroczone zostały granice władztwa planistycznego gminy poprzez nieuzasadnione pozbawienie właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomości działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący podnosił, że zapisy planu uniemożliwiają realizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną takich jak: szklarnie, silosy, wiaty na sprzęt rolniczy, budynki służące hodowli i chowowi zwierząt, co oznacza poważne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Stanowisko gminy – uzasadnienie dla poważnych ograniczeń w zabudowie

Powyższą argumentację odpierała gmina wskazując, że inicjatywa podjęcia uchwały wynika z potrzeby ochrony gruntów rolnych przed nieplanowaną zabudową, co miałoby korespondować z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynikało z wyjaśnień Gminy, teren jest narażony na chaotyczne rozprzestrzenianie się zabudowy, co ściśle związane byłoby z koniecznością realizacji przez gminę budowy infrastruktury, która nie jest przewidziana w budżecie ani w planach wieloletnich.

Nadto, zdaniem gminy, tereny rolnicze określone w studium wyznaczone w oparciu o walory przyrodnicze (sąsiedztwo terenów leśnych oraz innych rolniczych) oraz występowanie nieopodal terenów objętych ochroną na podstawie przepisów odrębnych uzasadniają zakaz zabudowy i ukierunkowanie zagospodarowania na cele głównie upraw rolniczych. 

Ustalone w planie wykorzystanie terenu wraz z obiektami dopuszczonymi w planie nie zobowiązuje gminy do poniesienia nakładów finansowych, które nie są przewidziane w budżecie. Organ wyjaśniał, że władztwo planistyczne gminy pozwala na podjęcie przeznaczenia gruntu nie zawsze zgodnego z oczekiwaniami właściciela gruntu.

Następnie gmina wskazała, że ustalenie dla nieruchomości objętych planem przeznaczenia rolniczego nie ogranicza możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie, ponieważ gospodarka rolna może być prowadzona, tylko jest ograniczona do wartości progowych określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie ma racji skarżący zarzucający nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, czy ograniczenie swobody działalności gospodarczej.

Z zebranych dokumentów planistycznych oraz ewidencyjnych wynikało, że działki skarżących nie są i nie były działkami budowlanymi, a obowiązujące studium również nie przeznacza powyższych działek pod tereny stricte budowlane.

Jeśli chodzi o wprowadzony zapis dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego, został ujęty jako jedna z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zakaz dotyczył zakazu zabudowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż np. budowli rolniczych: płyt obornikowych, tuneli foliowych o wysokości do 4,0 m, dróg do gruntów rolnych wynika z ochrony przestrzeni i powstrzymania zabudowy. Rolniczy sposób zagospodarowania jest utrzymaniem dotychczasowego charakteru zagospodarowania.

Zdaniem gminy, gospodarka rolna może być prowadzona na wiele sposobów i niekoniecznie musi wiązać się z zabudową. Z kolei katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które bez tego zakazu na terenach rolniczych mogłyby być realizowane jest określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność zagospodarowania, jednakże przedsięwzięcia o wartościach progowych niższych niż określone w powyższym rozporządzeniu mogą być realizowane, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu. Stawy ziemne czy hodowlane muszą mieścić się w wielkości określonej powyższym przepisem. Natomiast zakaz budowy budynków i wiat wynika z władztwa planistycznego, by zachować przestrzeń rolniczą niezabudowaną.

Granice władztwa planistycznego gminy – czy całkowity zakaz zabudowy jest możliwy?

Rozstrzygając zaistniały spór wojewódzki sąd administracyjny przesądził, że skarga była uzasadniona i obszernie wyjaśnił powody takiej oceny.

WSA sprowadził przedstawioną sprawę do syntetycznej postaci - czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do nadmiernego naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprzez wprowadzenie na terenie jego nieruchomości przeznaczenia pod rolę oraz ograniczenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki, a w konsekwencji przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy.

Sąd podkreślił, że prawo gminy do nakreślenia planów zabudowy nie ma charakteru niczym nieorganicznego. Władztwo planistyczne gminy zostało ukształtowane w przepisach w określonych granicach i kształcie. Zasadniczym problemem i wyzwaniem stojącym przed gminą przy okazji wykonywania tego prawa jest wyważanie interesów: prywatnego i publicznego.

Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zdaniem sądu, skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest to, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a przy okazji w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W tym kontekście WSA powołał się na wyrok ETPC w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Poczyniwszy powyższe wprowadzenie, sąd postawił przed sobą do rozważenia dwie kwestie:

1. dopuszczalność wprowadzenia na terenie analizowanym przeznaczenia rolnego,
2. ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w tym poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji oddziałujących na środowisko oraz ograniczenia w zakresie zabudowy.

Większych wątpliwości nie budziła pierwsza kwestia. Plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym wypadku studium jednoznacznie przewidywało rolne przeznaczenie gruntu, a tym samym rada gminy nie mogła podjąć innego rozstrzygnięcia, aniżeli przeznaczenie obszaru planu jako tereny rolnicze, oznaczone symbolem R.

Sąd podzielił stanowisko rady, że miejscowy plan nie wyłącza możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie, ponieważ gospodarka rolna może być prowadzona, a jedynie jest ograniczona do wartości progowych określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji tego typu zakaz mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy.

Zasadniczy problem dotyczył jednak drugiego aspektu podnoszonego przez sąd (lit. b powyżej). Kontrowersyjne zapisy planu zostały ujęte w §8 oraz §11 pkt 1 (zakaz zabudowy w postaci budowy zakazu budowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż np. budowli rolniczych: płyt obornikowych, tuneli foliowych o wysokości do 4,0 m, dróg do gruntów rolnych). Zdaniem Sądu kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione.

Należy zwrócić uwagę, że zakaz przyjęty w uchwale w sprawie planu obejmował zakaz lokalizacji budynków oraz budowli, a mając na uwadze definicje przyjęte w ustawie Prawo budowlane oznacza to w praktyce całkowity i bezwzględny zakaz zabudowy. Ustawa definiuje pojęcie „budowli” bardzo szeroko, a w połączeniu w jednym rzędzie z zakazem „budowli” pozostawia poza zakresem postanowienia (zakazu) planu jedynie niewielką grupę obiektów budowlanych (drogi dojazdowe również włączono do zakazu).

Gmina nie wykazała, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz nowej zabudowy były konieczne.

Zdaniem WSA, dopuszczalne jest wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Z rozważań sądu wynika, że wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez całkowitej możliwości realizacji budynków.

Zdaniem Sądu, plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny pozbawił skarżącego możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej poprzez zakaz wznoszenia budynków niezbędnych dla prowadzenia gospodarki rolnej.

WSA zwrócił uwagę, że każde ograniczenie prawa własności powinno znaleźć swoje uzasadnienie w wartościach wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP („Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”).

Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74).

Te rozważania doprowadziły WSA do wniosku, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności §8 oraz §11 pkt 1 zaskarżonego planu.

Wnioski

Powyższy wyrok WSA ma szalenie istotne znaczenie dla właścicieli nieruchomości objętych planem oraz dla branży OZE. Takich planów miejscowych poważnie ograniczających możliwość wznoszenia budowli lub budynków określonego rodzaju lub wręcz całkowicie pozbawiających możliwości zabudowy jest bardzo dużo.

Najczęściej arbitralny zakaz zabudowy przyjmuje bardzo zawoalowaną postać, co utrudnia jego identyfikację i ocenę prawną.

Zdarza się, że osoby zainteresowane inwestycją na danym gruncie nie zdają sobie jednak sprawy z tego, że zakazy wynikające z planu muszą być odpowiednio uzasadnione nie podejmują walki z takimi aktami prawa miejscowego. W ten sposób skutecznie wyhamowuje się lub wręcz unicestwia kontrowersyjne inwestycje, takie jak farmy fotowoltaiczne (agrofotowoltaiczne) lub wiatrowe.

Pamiętajmy, że władztwo planistyczne nie jest niczym nieskrępowane, a ustalenia planów powinny ważyć interes publiczny i prywatny. Źródła tych ograniczeń wynikają chociażby z przepisów Konstytucji RP.

Jak podważyć plan miejscowy zawierający niezgodny z prawem zakaz zabudowy?

Najlepszym sposobem jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które dają taką możliwość (art. 101 ust. 1: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”).

Aby to zrobić, trzeba jednak uprzednio i każdorazowo dokładnie wybadać stan faktyczny sprawy jak i samą ścieżkę prawną.