Czy opisywana poniżej sytuacja jest dla Ciebie znajoma?

Jesteś sąsiadem nowo powstającej inwestycji. Wiesz, że tuż za Twoim oknem powstaje obiekt, co do którego powstania w tym właśnie miejscu masz poważne wątpliwości i obawy. Dziwisz się, bo jako najbliższy sąsiad nie dostał_ś od organu administracji żadnej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (PnB). Uważasz, że powinieneś (-aś) być jego stroną, a jednak spotkała Cię niemiła niespodzianka i dowiadujesz się o wydaniu pozwolenia na budowę już po fakcie.

Ba, już nawet po terminie na złożenie odwołania (choć i nawet informacja powzięta w 14-dniowym terminie niewiele by Ci dała, jeśli nie był_ś stroną).

I nie chodzi tu wyłącznie o subiektywne przekonanie, że ta inwestycja w tej lokalizacji powstać nie może – nie, bo nie. Nie chodzi tu o zwykłe pieniactwo.

Powyższa sytuacja ma związek ze zmianą przepisów regulujących pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Od 2020 r. ustawodawca zmienił definicję obszaru oddziaływania obiektu, co poniosło za sobą konsekwencje w postaci węższego kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. procedurze.

Brak statusu strony to brak możliwości obrony swoich praw. To brak możliwości wywołania kontroli instancyjnej decyzji PnB.

Nie masz dostępu do informacji o toczącym się postępowaniu, nie znasz dokładnej treści decyzji, nie znasz projektu budowlanego. Ogólnie rzecz biorąc - nie wiesz zbyt wiele.

O wydaniu pozwolenia na budowę dowiadujesz się z drugiej ręki, albo gdy prace już ruszają, albo z tablicy informacyjnej.

Sytuacja jest szczególnie często spotykana, gdy chodzi o inwestycje deweloperskie, choć to wcale nie jest reguła i  nie można na pewno czynić z deweloperów wrogów publicznych nr 1.

Decyzja stała się ostateczna, Ty nie był_ś stroną postępowania, a inwestor przymierza się do rozpoczęcia prac lub już je realizuje – czy to oznacza, że nic już nie da się zrobić?

W niniejszym wpisie pokazuję, jakie działania należy podjąć i jakich prawnych narzędzi należy użyć, aby „być w grze” o nazwie „Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę”.

Dowiesz się, jak walczyć o swoje prawa przysługujące sąsiadowi inwestycji, nawet gdy masz o niej jedynie szczątkowe informacje, a organ administracji nie zapewnia pełnego dostępu do dokumentacji.

Jeśli zastanawiasz się, czy możesz kwestionować decyzję administracyjną dotyczącą inwestycji w Twoim sąsiedztwie, ten wpis dostarczy Ci niezbędnej wiedzy prawnej i praktycznych wskazówek.

Tekst został podzielony na dwie sekcje – pierwsza (ogólna) adresowana jest do wszystkich zainteresowanych tematem – doskonałe wprowadzenie dla każdego borykającego się z poruszanym problemem.

Druga – przeznaczona jest dla Czytelnika bardziej dociekliwego, którego interesują szczegóły.

SEKCJA OGÓLNA

Obszar oddziaływania obiektu

Zgodnie z prawem budowlanym, stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Czym zatem jest „obszar oddziaływania obiektu”?

Do września 2020 r. był to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu.

Obecnie „obszar oddziaływania obiektu” to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Ta pozornie niewielka zmiana przyniosła odmienne niż wcześniej rozumienie tego pojęcia, a w konsekwencji inaczej zaczęto kształtować krąg stron postępowania w sprawie wydania PnB. Obecnie organy zawężają listę podmiotów, którym należy przyznać status strony.

Zmiana ww. definicji miała doniosłe znaczenie dla sytuacji procesowej stron (jak i potencjalnych stron), jednak w tym miejscu nie będę się tym szerzej zajmował.

Moim celem jest to, aby w tym wpisie pokazać Wam, jakich narzędzi użyć (jakie podjąć działania), aby w ogóle organ zaczął rozważać, czy znajdujecie się w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem pokazuję ścieżkę dojścia do tego kluczowego momentu.

Dowiadujesz się o wydaniu PnB i co dalej?

Najczęściej będzie tak, że o PnB dowiesz się, gdy decyzja będzie już ostateczna. Ostateczna – czyli taka, której nie można zaskarżyć w zwykłym trybie odwoławczym i trzeba użyć innych środków – nadzwyczajnych.

Takim środkiem jest wniosek o wznowienie postępowania – art. 145 KPA. [A – oznaczenie dla ułatwienia orientacji przy dalszym czytaniu – etapu dla bardziej dociekliwych]

W tym wypadku interesuje nas paragraf 1 pkt 4:

Art. 145

§1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Z perspektywy KPA istotne jest przede wszystkim to, kiedy dowiedział_ś się o PnB.

Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten wynosi 1 miesiąc.

Wniosek składa się do organu, który wydał PnB.

Zasadniczym problemem, który pojawi się w wielu przypadkach będzie ustalenie chwili, kiedy dowiedział_ś się o PnB i ten problem będzie poddany szerszej analizie poniżej.

Wniosek o wznowienie powinien zawierać nie tylko przedstawienie okoliczności sprawy (dot. PnB), ale również stanowisko wnioskodawcy objaśniające, dlaczego – jego zdaniem – powinien zostać uznany za stronę postępowania w sprawie wydania PnB. Będzie wiązało się to z kwestią obszaru oddziaływania obiektu.

Wniosek o wznowienie to jednak nie wszystko.

Zapewne czujesz, że celowe byłoby również niedopuszczenie do przystąpienia do wykonywania robót w oparciu o ostateczną decyzję o PnB.

W zwykłym trybie KPA przewiduje, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. No właśnie – w zwykłym trybie, ale nie w nadzwyczajnym.

W tym wypadku przepisy prawa domyślnie nadają prymat możliwości wykonania decyzji administracyjnej.

Aby temu zapobiec należy złożyć wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji. [B] Trzeba zrobić to już razem z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Co istotne nie chodzi w tym wypadku o pełne udowodnienie (wykazanie), że decyzja PnB nadaje się do uchylenia – w przypadku wstrzymania wykonalności wystarczające będzie wskazanie jedynie na istnienie takiego prawdopodobieństwa.

W kolejnym etapie – po złożeniu wniosku – piłka jest już po stronie organu.

Ma on za zadanie zbadać, czy zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność wstrzymania wykonania decyzji oraz czy w świetle okoliczności danej sprawy, pominięcie Ciebie jako strony postępowania było słuszne czy nie. W tym momencie następuje jedynie wstępne (ogólne) badanie Twojego wniosku.

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie może zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 §3 KPA.

Jeżeli status strony postępowania podmiotu, który żąda wznowienia postępowania wymaga poczynienia analizy i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero we wszczętym już postępowaniu wyjaśnienie tejże kwestii.

Dopiero na tym etapie masz prawo wglądu w akta sprawy. A to już duży sukces, który pozwala poszukać szerszej argumentacji dla „walki” z PnB.

Dopiero na tym etapie dochodzi do badania kwestii przyznania przymiotu strony, w tym do zbadania, czy Twoja nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu.

Na tym etapie organy popełniają najczęściej błąd proceduralny polegający na tym, że nie jest wydawane postanowienie o wznowieniu postępowania już w momencie podjęcia głębszej analizy prawnej w zakresie przyznania przymiotu strony. Jeśli tylko organ zabiera się za taką analizę, musi wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, co wcale nie oznacza jednak sukcesu w sprawie, ponieważ w toku tej analizy nadal może dojść do wniosku, że nie zachodzą podstawy ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie PnB z Twoim udziałem.

Dopiero pozytywna weryfikacja Twojego statusu (uzyskanie statusu strony) sprawia, że procedura w sprawie wydania PnB powinna zostać przeprowadzona od początku z Twoim udziałem.

Na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania przysługuje zażalenie. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Tak wygląda klasyczny model działań i rozstrzygnięć w sprawie.

W tym miejscu mniej dociekliwi Czytelnicy mogą zakończyć lekturę. Wam dziękuję za uwagę.

Dla bardziej dociekliwych to nie koniec!

---

SEKCJA DLA... bardziej dociekliwych

Wznowienie postępowania w sprawie PnB [A]

Wróćmy do kwestii bardziej szczegółowych związanych ze wznowieniem postępowania.

Przesłanką wznowieniową, jak już wspomniano, będzie fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Oprócz braku możliwości przypisania winy stronie w tym, że nie wzięła udziału w postępowaniu w sprawie PnB kluczowe znaczenie będzie miała kwestia ustalenia momentu uzyskania wiedzy o PnB.

Jak rozumieć hasło „uzyskanie wiedzy” o PnB? Jak szczegółowa powinna ona być w rozumieniu art. 148 §2 KPA? Wreszcie, czy istotne jest skąd dowiedziałeś się o PnB?

Przede wszystkim fundamentalne znaczenie ma ustalenie chwili, kiedy dowiedziałeś się o PnB. Dlaczego?

Odpowiedź jest prosta – jeśli termin 1 miesiąca został przekroczony, ciągnięcie sprawy nie ma sensu. Spóźniony wniosek nie będzie procedowany.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Nie ma również żadnego znaczenia, skąd dowiedziałeś się o PnB. Może powiedział Ci o nim inny sąsiad, a może przeczytałeś tablicę informacyjną (chociaż do tego jeszcze za chwilę wrócimy) – wszystko jedno.

Przyjmuje się, że dla możliwości sformułowania żądania wznowienia postępowania fundamentalne znaczenie mają dwa elementy:

1) nazwa organu, który decyzję wydał, oraz

2) sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Brak jakiegokolwiek z nich powoduje, że nie można mówić o uzyskaniu przez stronę informacji pozwalających zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania.

Wystarczające jest przy tym posiadanie informacji, czego dana decyzja dotyczy. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zachowanie terminu z art. 148 §2 k.p.a. musi być przez stronę udowodnione. Strona powinna wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji, skoro skuteczność żądania wznowienia postępowania zależy od zachowania tego terminu. Udowodnienie tej okoliczności musi być na tyle ścisłe, aby możliwe było ustalenie, że podanie strony o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji.

Organ swobodnie ocenia dowody zaoferowane w tym zakresie przez stronę i może uznać, przy braku dowodu przeciwnego, za dostateczne nawet oświadczenie strony.

Wprawdzie to wnioskodawca winien wykazać, że zachował termin na złożenie żądania wznowienia postępowania jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ zobligowany jest do dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tej okoliczności, przy czym warunkiem koniecznym do odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie, jest wykazanie, że strona wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, że samo stworzenie możliwości zapoznania się z decyzją nie jest tożsame z „dowiedzeniem się o decyzji”, w rozumieniu art. 148 §2. Można znaleźć kilka wyroków sądów, z których wynika, że wywieszenie pod oknem sąsiada tablicy informacyjnej dot. inwestycji nie oznacza jeszcze, że strona w dniu jej wywieszenia dowiedziała się o PnB.

Co ważne, „uzyskanie wiedzy” nie może nastąpić cząstkowo, a także nie jest zadaniem strony (potencjalnej strony) wydedukowanie jej z całej posiadanej przez nią wiedzy o sprawie. Powinna być to informacja na tyle pełna (przy zachowaniu wytycznych wynikających z orzecznictwa), że pozwoli ona odbiorcy zorientować się w swojej sytuacji i umożliwić sformułowanie żądania wznowienia postępowania.

Do nabycia wiedzy nie może dojść etapami, tzn. najpierw przez podanie pewnej dozy informacji, a następnie jej „uzupełnienie” kolejnymi brakującymi elementami. Tak „komplementarnie” nabyta wiedza o decyzji nie odpowiada nabyciu jej w sposób przewidziany art. 148 §2 KPA.

Wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji PnB [B]

Wróćmy do kwestii wstrzymania wykonalności.

Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez nią okoliczności wskazujących na występowanie jedynie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na tym etapie nie jest konieczne wykazanie z pełnym przekonaniem konieczności uchylenia decyzji.

I jest to podejście rozsądne.

Często będziesz w takiej sytuacji, że nie będziesz miał praktycznie żadnej wiedzy na temat szczegółów inwestycji. Niezwykle ciężko jest polemizować z organem w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu (nie znając choćby szczegółowych rozwiązań projektowych) jak i przekonać go o tym, że powinieneś być stroną postępowania (bo jeśli nawet przekonasz organ, że Twoja nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu, to nie jest kres drogi wiodącej do uzyskania statusu strony – ważne jest jeszcze posiadanie interesu prawnego związanego z wydaniem decyzji PnB).

Wobec posiadania jedynie szczątkowej wiedzy na temat PnB trudno jest wykazać jednoznacznie, że inwestycja zagraża lub narusza Twoje prawa.

Szalenie ważne jest zbudowanie odpowiedniej argumentacji prawnej, która pozwoli przekonać organ, że doszło do naruszenia Twojego „interesu prawnego”. Dla osiągnięcia tego celu trzeba użyć właściwych poglądów doktryny i orzecznictwa.

Dostrzec trzeba, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyeliminował całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji KPA.

Niektóre sądy wskazują na stanowisko, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (definicja „obszaru oddziaływania obiektu”), zachodzi potencjalny związek*. 

Jeżeli z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) sąsiedniej nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje.

W jednym z orzeczeń NSA stwierdził nawet, że owo oddziaływanie na sąsiedni grunt nawet w granicach dopuszczalnych norm (a więc dozwolone oddziaływanie) przesądza już o nabyciu statusu strony (przy spełnieniu pozostałych warunków, od których uzależnione jest nadanie statusu strony postępowania).

Jednak największym problemem po reformie Prawa budowlanego z 2020 r. dla sąsiadów „zaskakujących” inwestycji pozostaje kwestia uznania, że ich nieruchomość znajduje się w „obszarze oddziaływania obiektu”, ale to już historia na inną rozprawę…

*Jednak są i sądy, które twierdzą, że „potencjalny” związek nie wystarcza, a niezbędne jest wykazanie związku „rzeczywistego”.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.