Co w dzisiejszym menu?

Dzisiejsze danie główne jest naprawdę soczyste, bo temat ambitny i ciekawy - będzie trochę o pieniądzach i trochę o "starociach", czyli o zabytkach (tych nieruchomych).

Wpis danego obiektu do rejestru zabytków zawsze stanowi istotne wydarzenie dla właściciela nieruchomości.

Ale czy ktoś zastanawiał się:

• czy możliwe jest podjęcie polemiki z wyspecjalizowanym organem, jakim jest WUOZ, na temat zasadności dokonania wpisu obiektu w rejestrze zabytków? 
• czy w ogóle taka dyskusja ma sens i czy jest ona dopuszczalna?

Kontynuując ofensywę pisarską, w najnowszym numerze miesięcznika "Nieruchomości" nr 1/2022 (wyd. C.H. Beck) zastanawiam się:

1) czy w przypadku niesłusznego wpisania danego obiektu do rejestru zabytków (brak podstaw do dokonania wpisu) możliwe jest dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od organu?

2) jakie są przesłanki ww. odpowiedzialności?

3) jak zidentyfikować ewentualną szkodę a dokonanie bezpodstawnego wpisu?

Dziś część pierwsza. W kolejnym wpisie wrócę do tematu.

Niesłuszny wpis do rejestru zabytków? Co robić?

Często bywa tak, że właściciel zabytku nie jest zadowolony z faktu, że wojewódzki konserwator zabytków (dalej WKZ) wpisał jego nieruchomość do rejestru zabytków. Z praktyki wynika, że w takiej sytuacji właściciele nierzadko chwytają się wszelkich argumentów (tych słusznych, jak i mniej słusznych), aby podjąć skuteczną „obronę”.

W Polsce niestety nadal pokutuje dość powszechne przekonanie, że bycie właścicielem zabytku niesie ze sobą jedynie problemy. Owszem, obowiązków wynikających z ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do zabytku jest dość sporo. Trzeba jednak pamiętać, że ma to swoje uzasadnienie. Pogodzenie interesu prywatnego (właściciela zabytku) i interesu społecznego (ogółu) nieraz przyprawia o ból głowy. Wydaje się jednak, że ich wyważenie jest możliwe, a posiadanie zabytku może również przynosić pewne benefity, jak chociażby możliwość ubiegania się o dofinansowanie inwestycji w zabytek ze środków publicznych (w postaci dotacji celowej z budżetu państwa lub dotacji z budżetu gminy). Jest zatem możliwe, aby sprawnie działający inwestor, podejmując się jakiegoś ciekawego projektu, mógł liczyć na wsparcie jego dążeń konkretną sumą pieniężną.

Polemika z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków

Wracając jednak do głównego wątku – podjęcie rzeczowej polemiki z organem na temat decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w określonych przypadkach, nie tylko nie jest niemożliwe, ale bywa wręcz konieczne. Wobec tego wypada sobie zadać pytanie, co może się stać w przypadku, gdy decyzja o wpisie do rejestru rzeczywiście okaże się chybiona. Czy w grę mogą wchodzić roszczenia odszkodowawcze?

Roszczenie odszkodowawcze Przede wszystkim należy pamiętać, że merytoryczna wartość decyzji, a zarazem jej legalność, jest zależna od tego, czy rzeczywiście dany obiekt jest obiektem zabytkowym w pełnym tego słowa znaczeniu. Nie da się zaprzeczyć, że nie tylko z prawnego punktu widzenia przekroczenie przez organ swoich kompetencji może spowodować daleko idące niekorzystne skutki. Jeśli okazałoby się, że dysponent zabytku na skutek wydania przez organ decyzji poniesie szkodę, wówczas w grę wchodzi odpowiedzialność natury finansowej po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku, ewentualne dochodzenie praw przez dysponenta zabytku następuje na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Niegdyś, droga do uzyskania odszkodowania wiodła przez regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, co jednak od roku 2004 uległo zmianie i dziś jest uregulowane w Kodeksie cywilnym w art. 417 KC i następnych.

Odpowiedzialność odszkodowawcza

W grę wchodzą zatem roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Wspomniana odpowiedzialność odszkodowawcza zasadza się na dwóch fundamentalnych przepisach, a mianowicie art. 417 i art. 417¹ KC. Pierwszy z przywołanych przepisów przewiduje, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Przede wszystkim przepis ten wskazuje, że jego uruchomienie (powstanie odpowiedzialności) jest zależne od istnienia szkody.

Po drugie, musi to być szkoda związana z wykonywaniem władzy publicznej.

Po trzecie, owo wykonywanie władzy publicznej może polegać zarówno na działaniu, jak i zaniechaniu (wydaje się, że w przypadku wpisu do rejestru zabytków mogłyby zaistnieć obydwa scenariusze).

Po czwarte, przepis wskazuje, że podmiotem odpowiedzialnym za wyrządzenie szkody jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zatem te podmioty będą adresatami roszczeń odszkodowawczych.

Warto w tym miejscu przyjrzeć się powyższym elementom składowym w interesującym nas kontekście.

Przesłanki odpowiedzialności

Kluczowym elementem jest oczywiście powstanie szkody w związku z dokonanym wpisem (lub nawet jego brakiem) do rejestru zabytków. Chodzi tu o klasyczną cywilistyczną koncepcję szkody obowiązującą na gruncie KC. Rozumie się przez nią uszczerbek w dobrach poszkodowanego polegający na różnicy między stanem tych dóbr powstałym wskutek zdarzenia szkodzącego, a stanem, jaki by istniał, gdyby nie zaszło to zdarzenie (wyrok SN z 11.7.1957 r., II CR 304/57, OSN Nr 3/1958, poz. 76).

Zgodnie z ogólną regułą, to poszkodowany, dochodząc odpowiedzialności władzy publicznej na gruncie art. 417 § 1 KC, będzie musiał przed sądem wykazać, że zaistniały przesłanki tej odpowiedzialności, a wśród nich niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Obok tego, trzeba wykazać także fakt poniesienia i wysokość szkody oraz adekwatny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy takim niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej a powstaniem szkody.

Słuszność ma M. Cherka, twierdząc, że gdy chodzi o wpis do rejestru zabytków powstanie odpowiedzialności majątkowej po stronie Skarbu Państwa warunkowane jest trzema przesłankami (ich jednoczesnym wystąpieniem):

1) przesłanki bezprawności decyzji o wpisie do rejestru,

2) przesłanki powstania szkody po stronie dysponenta obiektu, której dotyczy ww. decyzja,

3) przesłanki związku przyczynowego pomiędzy bezprawnością decyzji a powstaniem szkody.

W przypadku gdy dochodzi do bezprawnego wpisu obiektu do rejestru zabytków, za działanie wojewódzkiego konserwatora zabytków odpowiada, co do zasady, Skarb Państwa, gdyż WKZ działa w pionie organów administracji rządowej.

Z kolei art. 417 § 2 KC reguluje inny szczególny przypadek odpowiedzialności organów za wyrządzoną szkodę. Przepis stanowi bowiem, że: „Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa”. W praktyce często zdarza się, że w ramach zawartego porozumienia administracyjnego niektóre zadania w imieniu WKZ wykonuje na określonym terenie (najczęściej danego miasta) Miejski Konserwator Zabytków (dalej MZK).

W takim przypadku rozkład ciężaru odpowiedzialności odszkodowawczej wygląda nieco inaczej, bowiem jeśli w sprawie działał MKZ, wówczas z przepisu wynika jasno, że za szkodę solidarnie odpowiada Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, która powołała tego konkretnego MKZ. Naprawienie szkody, o której mowa obejmuje zarówno poniesione straty (damnum emergens), jak i utracone korzyści, które dysponent obiektu mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans). Jak się jednak wydaje ten drugi element będzie występować stosunkowo rzadko.

Kontynuacja tematu w kolejnym wpisie.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.