Wracamy dziś do rozpoczętego ostatnio wątku, tj. odpowiedzialności odszkodowawczej w związku z niesłusznym dokonaniem wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Zakończyłem ostatnio wątek na kwestiach związanych z przesłankami odpowiedzialności. Oto dokończenie.

Uzyskanie prejudykatu

Jednakże pod uwagę należy brać jeszcze jeden element, od którego zależy pociągnięcie do odpowiedzialności odszkodowawczej, a mianowicie uzyskanie, tzw. prejudykatu (gwoli wyjaśnienia – orzeczenia dotyczącego kwestii wstępnej). Z art. 417¹ § 2 KC wynika, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Zatem skuteczne wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 417 KC wymaga uprzedniego uzyskania prejudykatu stwierdzającego niezgodność z prawem indywidualnie oznaczonej decyzji (przesłanka bezprawności). Uzyskanie prejudykatu może nastąpić w wyniku przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego lub w wyniku orzeczenia zapadłego na skutek wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia w rozumieniu przepisów KPA.

Jeśli chodzi o pierwszą ścieżkę, prejudykat stanowić będzie orzeczenie sądu administracyjnego, w którym sąd uchyli decyzję (w całości lub części), stwierdzi nieważność decyzji (w całości lub części) lub stwierdzi wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Gdy chodzi o drugą ścieżkę, prejudykat stanowić będzie decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania (art. 145 KPA i nast.) albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 KPA i nast.). J

ak nietrudno zauważyć, uzyskanie prejudykatu, co do zasady, dotyczy ostatecznych decyzji rozstrzygających daną sprawę. Niekiedy jednak może zdarzyć się tak, że możliwe będzie również wydanie prejudykatu w odniesieniu do decyzji nieostatecznej (decyzji organu I instancji), gdy taka decyzja narusza prawo w sposób rażący. W takim wyjątkowym wypadku dochodzenie odszkodowania będzie dopuszczalne w oparciu nie o przepis art. 417¹ § 2 KC, lecz o sam art. 417 KC.

Taką ewentualność dopuszcza orzecznictwo: „Art. 4171 § 2 KC dotyczy jedynie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie decyzji ostatecznych niezgodnych z prawem, natomiast nie odnosi się on do zasad odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną decyzjami nieostatecznymi. Zatem do oceny takiej odpowiedzialności może mieć zastosowanie art. 417 KC”. Przy czym należy zaznaczyć, że istnieją również poglądy jak i orzeczenia odmienne.

Wydaje się jednak, że więcej argumentów przemawia za tym, aby opowiedzieć się za pierwszym z przedstawionych poglądów. Warto podkreślić, że nie każdy rodzaj uchybień decyzji mechanicznie przesądza o tym, że decyzja kwalifikuje się do weryfikacji pod kątem, np. ewentualnego wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji.

Oczywiste jest, że wady decyzji muszą mieć charakter znaczący, które należy oceniać pod kątem istnienia przesłanek wznowieniowych lub nieważnościowych.

Identyfikacja szkody

Jeżeli zatem dysponent zabytku uzyska prejudykat w postaci odpowiedniego orzeczenia względem decyzji o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków, kolejnym fundamentalnym etapem dla uzyskania odszkodowania jest ustalenie (określenie) samej szkody.

Jak zatem zidentyfikować szkodę w przypadku dokonania wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków w oparciu o wadliwą decyzję administracyjną. Innymi słowy, na czym może polegać szkoda, o której mowa. Dobrym przykładem (a w zasadzie całym zbiorem przykładów), który w praktyce może pojawić się dosyć często, jest stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej określony obowiązek wiążący się z poniesieniem nakładów na zabytek w postaci, np. wykonania określonych prac konserwatorskich (nie jest również wykluczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej, a mianowicie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, choć nie zawsze stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji zależnej).

W takiej sytuacji wydaje się, że szkodą mogłaby być całkowita kwota wydatkowana na pokrycie kosztów prac wykonanych na skutek nieważnej decyzji. Natomiast z pewnością w takim przypadku, szkodę mogłaby stanowić kwota wydatkowana na pokrycie kosztów szczególnego rodzaju materiałów narzuconych w decyzji wykorzystanych do realizacji prac konserwatorskich.

Nie sposób w tym miejscu przewidzieć wszystkich możliwych konfiguracji stanów faktycznych, w jakich mogłaby wystąpić szkoda w podanym przykładzie. Wszystko zależy od indywidualnych okoliczności danej sprawy.

Potencjalnie szkoda może się pojawić, w zasadzie, w każdej sytuacji, w której mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu konserwatorskiego sprowadzającym się w istocie do narzucenia obowiązku wykonania określonych prac lub określonego zachowania względem zabytku.

Drugi zbiór, to potencjalne szkody związane z wydaniem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 107a OchrZabU i nast.). Spektakularnym przykładem może być decyzja, o której mowa w art. 107d § 1 OchrZabU – rozpiętość potencjalnie grożącej kary jest olbrzymia od 500 do 50 000 zł.

Przepis dotyczy nałożenia kary na tego, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, takie jak: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru, prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru, prowadzenie badań archeologicznych.

Jeśli zatem okazałoby się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest na tyle wadliwa, że można mówić o stwierdzeniu jej nieważności, wówczas po uprzednim uzyskaniu stosownego prejudykatu, szkodę stanowiłaby co najmniej kwota nałożonej administracyjnej kary pieniężnej. Trudniej w tym przykładzie wyobrazić sobie wystąpienie szkody w postaci lucrum cessans, choć jednocześnie nie wydaje się to być niemożliwe.

Pamiętać jednak należy o wykazaniu istnienia związku przyczynowego pomiędzy niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej a powstaniem szkody.

Podsumowanie

W praktyce nierzadko zdarza się napotkać niezrozumiałe, nieuzasadnione lub ogólnie ujmując po prostu wadliwe decyzje o wpisie obiektu do rejestru zabytków. W niektórych przypadkach jednak warto podjąć polemikę z organem, a nawet dochodzić roszczeń odszkodowawczych. Zdarzyć się bowiem może, że z powodu wadliwego działania organu dochodzi do przekroczenia uprawnień, co może wprost oznaczać realny uszczerbek dysponenta danego obiektu. 

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.