Z różnych względów zrealizowanie wieloetapowej inwestycji często wymaga od inwestora podzielenia jej na etapy. Z powyższym faktem wiążą się również pewne wymagania formalno-prawne, od których spełnienia zależne jest uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji wieloetapowej.

Inwestorze, czy zastanawiałeś się, czy na etapie postępowania o wydanie ww. decyzji dla dużej inwestycji musisz spełniać warunek posiadania prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane? W wielu przypadkach oznaczałoby to po prostu wykup wszystkich gruntów na własność.

Dyskusja toczy się od kilkunastu lat, a w niej ścierają się dwa przeciwstawne stanowiska.

Stanowisko rygorystyczne - inwestorowi wiatr w oczy...

Stanowisko rygorystyczne wyrażone w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 4.8.2011 r., II OSK 2339/10, Legalis 379244). NSA stwierdził, że w przypadku prowadzenia inwestycji wieloetapowej inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego.

Skład orzekający uzasadniał to tym, że jedynie ww. oświadczenie może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy, a skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu (wybranych obiektów lub zespołu obiektów), to tym samym musi przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie „zatwierdzenie” przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zdaniem Sądu, aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w  projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor już na wstępnym etapie powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na  budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak byłoby jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy. Dzieje się tak dlatego, że decyzja została wydana, w przekonaniu, iż mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

Linia ta była kontynuowana w kolejnych wyrokach NSA: z 14.11.2013 r., II OSK 1340/12, z 27.2.2014 r., II OSK 2334/12, z  24.2.2016  r., II  OSK 1551/14 i podzielana przez część przedstawicieli doktryny prawniczej.

Jednakże przedstawiona argumentacja nie przekonuje. Przede wszystkim dlatego, że z art. 33 ust. 1 zd. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na  budowę może, na  wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nieuzasadniona jest zatem obawa, że rozpoczęta inwestycja będzie w jakikolwiek sposób zagrażać porządkowi prawnemu lub planom zagospodarowania przestrzeni z powodu nieukończenia jej w pierwotnym kształcie. Literalne brzmienie przepisu wskazuje wyraźnie, że warunkiem realizacji wieloetapowej inwestycji jest stworzenie możliwości samodzielnego funkcjonowania danego obiektu, co wydaje się w pełni słuszne i logiczne.

Jak twierdzą A.  Gliniecki oraz A. Ostrowska powyższe rozumienie problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże analiza wymienionych przepisów, w mojej ocenie, tego nie potwierdza.

Pierwszy z przepisów nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3–5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 55 PlanZagosp PrzestrzU stanowi, że: „Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę”. Nie wydaje się jednak słuszna taka interpretacja przepisu, która zakłada w istocie pozbawienie strony (inwestora) możliwości swobodnego wskazania zakresu wniosku o  wydanie pozwolenia na  budowę. Dostrzegalna jest w tym miejscu sprzeczność z art. 33 ust. 1 zd. 2 ustawy Prawo budowlane we  fragmencie „(…) na  wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów”. Ustawodawca zakłada, że inwestor we wniosku może wybrać obiekty do realizacji spośród wszystkich obiektów ujętych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem doktryny: „Związanie wynikające z  art.  55 w  zw. z  art.  64 ust.  1 ustawy o planowaniu oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czyli sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu kubaturowego, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na  określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji”.

W takim sensie organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany decyzją o warunkach zabudowy. Nie oznacza to, że związanie ww. decyzją skutkuje koniecznością realizacji inwestycji w całości. Trudno też sobie wyobrazić, aby decyzja o warunkach zabudowy zakładała etapowanie inwestycji. To nie jest istota decyzji o warunkach zabudowy. Etapowanie inwestycji to problematyka stricte związana z  wydaniem pozwolenia na budowę.

Co oczywiste i zupełnie zrozumiałe, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym milczą w tym zakresie. Konstrukcja jurydyczna decyzji o warunkach zabudowy zakłada oderwanie od stosunków własnościowych względem nieruchomości. To m.in. dlatego – z perspektywy decyzji o warunkach zabudowy – nie jest istotne czy inwestycja będzie realizowana w jednym czy w wielu etapach. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Konkretyzacja zamierzenia budowlanego następuje dopiero na  etapie wydania pozwolenia na budowę.

Drugim argumentem, jaki można napotkać wśród zwolenników ujęcia rygorystycznego jest ten podniesiony w wyroku NSA w  Warszawie z  14.11.2013  r., II  OSK 1340/12: „Pamiętać też trzeba, że w postępowaniach prowadzonych w tym zakresie, jeśli mowa o przedsięwzięciach powiązanych technologicznie (a do takich należy niewątpliwie zespół zabudowy) kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Reguła ta ma zaś zapobiegać dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, w odniesieniu do których mogą być formułowane oceny cząstkowe, niekoniecznie dające obraz wpływu całości zamierzenia na warunki ochrony środowiska”.

Oczywiście należy zgodzić się z tym, że niedozwolone jest dzielenie jednego przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, zwłaszcza jeśli taki podział skutkowałby zaburzeniem oceny całości inwestycji w niektórych aspektach branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydaje się jednak, że argument ten nie będzie trafny we wszystkich przypadkach mogących wystąpić w praktyce.

Pomimo trafności spostrzeżenia, iż oceny cząstkowe poszczególnych części składowych inwestycji mogą wypadać pozytywnie, to jednak nie w każdym przypadku, w całości, będą zgodne, np. warunkami ochrony środowiska (art.  35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Jednakże nie można zapominać o tym, że jeśli inwestycja nie zostanie przeprowadzona w zakładanym pierwotnie wymiarze, poszczególne jej etapy muszą jednak móc funkcjonować jako samodzielna całość, a jak wynika nawet z przytoczonego argumentu – realizowany etap przedsięwzięcia zawsze musi być zgodny z  przepisami prawa. Posługując się językiem ww. wyroku – ocena cząstkowa musi być pozytywna.

W mojej opinii, wymóg posiadania prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na  cele budowlane na pierwszym etapie inwestycji mógłby być potencjalnie zasadny w sytuacji, gdy kilka podmiotów uzyskało decyzję o warunkach zabudowy co do tego samego terenu (składającego się z kliku nieruchomości) i przy założeniu, że każdy z nich, na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, posiada prawo do dysponowania tylko niektórymi nieruchomościami (każdy podmiot do innych nieruchomości) i jednocześnie obydwa podmioty wystąpiły z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Przy czym, przynajmniej jeden z nich dla inwestycji wieloetapowej na  podstawie posiadanej decyzji o warunkach zabudowy. 

Moim zdaniem, argument podnoszony przez zwolenników poglądu rygorystycznego o tym, by oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane „zapewniało jakąkolwiek gwarancję zrealizowania inwestycji do końca” jest nie do przyjęcia w sytuacji, gdyby miało dojść do zbycia jednej z nieruchomości wchodzących w skład większego założenia, np. kilkuetapowego, po uzyskaniu pozwolenia na  budowę. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, że post factum dojdzie do chęci czy wręcz konieczności zbycia jednej z  nieruchomości objętych pozwoleniem. Wówczas posługiwanie się powyższym argumentem prowadziłoby do absurdu - praktycznej niemożliwości dokonania transakcji zbycia. W ten sposób bezsprzecznie doszłoby do naruszenia zasady prawa własności.

Oczywiście można podnosić (skądinąd słusznie), że organ na etapie rozpatrywania wniosku o  wydanie pozwolenia na budowę powinien brać pod uwagę istniejący stan faktyczny, a  nie wszelkie potencjalne sytuacje mogące wystąpić w przyszłości. Jednakże ten przykład obnaża słabość przywoływanego argumentu zwolenników restrykcyjnego podejścia. W opisanej hipotetycznej sytuacji nie może być mowy o jakiejkolwiek gwarancji realizacji inwestycji. 

Dokończenie w kolejnym wpisie.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.