Wykładnia "probiznesowa"

Zgoła odmienny pogląd prezentuje A. Kosicki oraz część sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16.5.2008 r., II OSK 550/07, wyrok NSA z  1.10.2010  r., II  OSK 1529/09). Argumentacja tego stanowiska przedstawia się następująco.

Po pierwsze, pozwolenie na  budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dla całego zamierzenia budowlanego. Jak słusznie zauważa A. Kosicki, nie bez znaczenia jest tu art. 61 ust. 1 i 3 KPA, z którego wynika, że zakres oraz przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek określa treść tego wniosku, a organ tym wnioskiem jest związany. Tym samym brak jest podstaw do przyjmowania, by zakres kognicji organu administracji architektoniczno-budowlanej obejmował bezpośrednio okoliczności inne niż wymienione we wniosku obiekty lub obiekt. Skoro tak, to wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędny jedynie w odniesieniu do tych nieruchomości, na których znajdować się mają obiekty objęte wnioskiem inwestora (wyrok NSA z  16.5.2008  r., II OSK 550/07).

Z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika wyraźnie, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na  budowę jest postępowaniem podejmowanym na wniosek inwestora, a zatem z wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu. Warto w tym miejscu przypomnieć jedno z orzeczeń NSA (wyrok z 11.6.1990 r., I SA 367/90): „Należy mieć jednak na uwadze, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji”. Nie może również ujść uwadze, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu – bez uzyskania zgody strony w  tym zakresie – określenie przez organ granic wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w  sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 6.4.2018 r., II SA/Łd 152/18).

Po drugie, zdaniem tego autora, wymóg przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wynikający z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi jedynie materiał dowodowy sprawy administracyjnej. To zaś umożliwia stwierdzenie, iż dany wniosek dotyczy konkretnego etapu, czyli w istocie części całego zamierzenia budowlanego. Jak argumentuje A. Kosicki: „Do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego inwestor zobowiązany jest także dołączyć projekt budowlany odpowiadający wymogom art. 34 ustawy Prawo budowlane, w tym projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 34 ust. 2 pkt 1), który faktycznie odnosi się do danego etapu realizacji inwestycji. Jest on częścią projektu budowlanego danej inwestycji, czyli konkretnego etapu wyodrębnionego z całego zamierzenia budowlanego i podlega zatwierdzeniu decyzją rozstrzygającą wniosek inwestora. Oznacza to, że nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego (w ramach spraw dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego). W takim działaniu organu administracji publicznej można byłoby upatrywać naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 3 KPA (por.: wyrok NSA z 1.10.2010 r., II OSK 1529/09). W ten sposób ustanowiono wyraźnie szczególny, dodatkowy obowiązek wykraczający poza zakres obowiązków funkcjonujących w  przypadku składania wniosków o pozwolenie na budowę inwestycji, które nie są etapowane”.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest częścią składową projektu budowlanego i przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują tylko zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nie przewidują jednak możliwości odrębnego zatwierdzania poszczególnych części składowych projektu budowlanego – projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany (wyrok NSA z  10.2.2006  r., II  OSK 520/05).

Kolejny argument dotyczy obszaru inwestycji objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, który musi mieścić się w obszarze ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy, choć nie musi być z nim tożsamy. Decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji objętej wnioskiem o  pozwolenie na budowę przy inwestycji realizowanej etapami nie jest zatem terenem całego zamierzenia budowlanego, powinien jedynie nie wykraczać poza granice określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Inne argumenty zostały sformułowane przez WSA w Poznaniu w wyroku z 18.4.2002 r. (wyrok WSA w Poznaniu z 18.4.2002 r., II SA/Po 4738/01). Pierwszy dotyczy możliwości etapowania inwestycji przy zachowaniu wymogu samodzielnego funkcjonowania obiektów objętych danym etapem realizacji. Ustawodawca w zdaniu drugim art. 33 ust. 1 PrBudU uzależnił dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę niektórych obiektów od tego, czy mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z  przeznaczeniem. Założył więc możliwość, że zamierzenie budowlane w części nieobjętej pozwoleniem na budowę nie będzie realizowane i wprowadził takie mechanizmy łagodzące skutki takiego stanu rzeczy, jakie uznał za wystarczające. Wprowadzenie dalej idących zastrzeżeń, w szczególności dotyczących praw do nieruchomości, na  których miałyby powstać pozostałe składniki zamierzenia budowlanego wymagałoby wyraźnej regulacji. Powyższy argument łączy się z następnym – wynikami wykładni celowościowej. Regulacje objęte zdaniem drugim i trzecim art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wprowadzono celem ułatwienia procesu inwestycyjnego dopuszczając możliwość realizacji inwestycji etapami. Proces inwestycyjny łączy w sobie elementy z zakresu prawa i ekonomii. Nie można więc pomijać, że z punktu widzenia ekonomicznych elementów procesu inwestycyjnego całkowicie nieracjonalne byłoby narzucanie inwestorom obowiązku nabywania gruntów pozwalających na realizację całości zamierzenia już przy pierwszym czy kolejnym etapie budowy. Względy ekonomiczne powodowałyby, że korzyść z tytułu wprowadzenia omawianych regulacji byłaby ograniczona do zmniejszenia wydatków na prace projektowe.

Wreszcie ostatni argument wywodzony jest z art. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Na gruncie ustawy Prawo budowlane przedłużeniem konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności jest zasada wolności zabudowy, która przyznaje każdemu podmiotowi prawo zabudowy nieruchomości pod warunkiem wykazania się prawem do dysponowania nią na cele budowlane, z zastrzeżeniem, że zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Jak wynika z ww. zasady konstytucyjnej własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Wnioski końcowe

Większość argumentów przemawia by opowiedzieć się za stanowiskiem liberalnym, które ma charakter racjonalizatorski. Wychodzi ono również naprzeciw oczekiwaniom biznesu. Taka interpretacja przepisu wydaje się być w pełni dopuszczalna i co ważne nie stoi na przeszkodzie realizowaniu inwestycji wieloetapowych. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby często wprost do skutecznego zablokowania niektórych inwestycji po prostu z powodów ekonomicznych. W mojej opinii, nie ma istotnych przeszkód, aby inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę dotyczącego pierwszego etapu, dopiero później, sukcesywnie nabywał prawa do dysponowania kolejnymi nieruchomościami.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.