Oświadczenie jak każdy inny dowód postępowania

W orzecznictwie sądów administracyjnych można zaobserwować kierunek zakładający, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud, należy oceniać tak jak każdy inny dokument w postępowaniu administracyjnym. Jednym z przykładów orzeczeń należących do tej grupy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono: „Fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud z punktu widzenia formalnego, czyni zadość wymaganiom przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, organ nie ma prawa bez wyjaśnienia tej kwestii wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, jest to pogląd znajdujący od lat swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z 9.10.2009 r., II OSK 1534/08; z 15.12.2008 r., II OSK 1618/07). Oświadczenie, o którym mowa jest dowodem w rozumieniu art. 75 KPA i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji” (wyrok NSA w Warszawie z 28.10.2016 r., II OSK 108/15).

Oczywiście jak zawsze należy pamiętać o realiach danej sprawy, w której dane orzeczenie zapadło. W tym wypadku istota sporu dotyczyła wycofania uprzednio wydanej zgody przez współwłaściciela nieruchomości na dany rodzaj zabudowy. Pierwotnie inwestor dysponował zgodą współwłaściciela na wykonanie konkretnej inwestycji, a następnie zgoda ta została wycofana (współwłaściciel stwierdził, że generalnie zgadza się na zabudowę działki, ale nie w sposób w jaki zostało to ujęte w projekcie budowlanym). Organ odwoławczy (wojewoda) wskazał, że inwestor w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym projektem budowlanym. Organ stwierdził również, że przeprowadzona rozprawa administracyjna nie doprowadziła do ustalenia rzeczywistej treści udzielonej przez współwłaścicielkę zgody. Skarżący zarzucił decyzji wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego art. 65 i art. 60 Kodeksu cywilnego (KC) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W istocie doszło w postępowaniu administracyjnym (i sądowo-administracyjnym) do sporu na gruncie przepisów prawa cywilnego, co czyni przytoczone orzeczenie jeszcze ciekawszym.

W innej sprawie Generalny Inspektor Nadzory Budowlanego wydał decyzję zgoła odmienną od wyżej opisywanej linii reprezentującą drugi nurt występujący w orzecznictwie, o którym poniżej. GINB stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, bada załączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie pod względem formalnym. Inwestor nie musi udowadniać organowi administracji architektoniczno-budowlanej posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istota problemu na gruncie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyła nieważności umowy najmu lokalu i braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac budowlanych, którą posługiwał się inwestor wnioskujący o pozwolenie na budowę. Organ I instancji (wojewoda) wyraźnie wskazał jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – nieważność umowy najmu.

Sprawa trafiła jednak przed NSA, który stwierdził: „W orzecznictwie sądowo-administracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...) Uznać należy, że tym bardziej omawiane oświadczenie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku z dnia 17.4.2007 r., II OSK 193/07, NSA wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd I instancji władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nieprzeprowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy inwestorowi rzeczywiście przysługiwało prawo do dysponowania lokalem przy ul. (...) w W. na cele budowlane było istotnym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA” (wyrok NSA w Warszawie z 9.10.2009 r., II OSK 1534/08). W tym wypadku orzeczenie jest o tyle istotne, że NSA stwierdził, iż brak wyjaśnienia spornego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud należy rozpatrywać w kontekście stwierdzenia nieważności (przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa).

Taka konstatacja może pociągać za sobą wiele donośnych konsekwencji, w tym w niektórych przypadkach, z koniecznością rozbiórki włącznie. Ponownie zatem sednem problemu było właściwe rozstrzygniecie kwestii cywilistycznych. Z powyższym koresponduje inny argument przytaczany przez zwolenników omawianego poglądu. Otóż, ich zdaniem, art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud nie może być rozumiany w ten sposób, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane powoduje, iż organ administracji jest tym oświadczeniem związany i nie może zobowiązać inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do dokonania jego weryfikacji. Podstawą prawną do takiego żądania jest art. 7 KPA nakładający na organ administracji obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w niektórych wyrokach NSA (np. wyrok NSA w Warszawie z 10.10.2017 r., II OSK 2402/16).

W ten nurt wpisuje się również argument formułowany na gruncie art. 75 § 2 KPA: „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio”. Na znaczenie tego przepisu wskazał WSA w Bydgoszczy stwierdzając m.in.: „1) Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy utożsamiać ze środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 §2 KPA. 2) Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym, mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 PrBud” (wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.2.2008 r., II SA/Bd 1009/07). Zatem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością ma w założeniu zastępować w procedurze o wydanie pozwolenia inne dowody potwierdzające tę okoliczność (co niewątpliwie jest ułatwieniem dla inwestora) i jednocześnie pozostaje ono środkiem dowodowym podlegającym wszelkim regułom wynikającym z KPA.

Koniec cz. 1

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.