Grzechy główne organów konserwatorskich 

Największym błędem jaki może się zdarzyć jest oczywiście wpisanie do rejestru obiektu, który nie powinien być w nim wpisany. Choć trudno sobie to wyobrazić, takie sytuacje mają niekiedy miejsce. Tak było m.in. w sprawie rozstrzyganej przez NSA w wyroku z 26.9.1996 r. (I SA 558/95, ONSA.OZ Nr 1/2000, poz. 7). W tym wypadku NSA orzekł, że wpisanie do rejestru zabytków obiektu, który nie jest zabytkiem stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wskazany przez NSA przepis KPA dotyczy stwierdzenia nieważności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Może ona również przekładać się na potencjalne roszczenia właściciela takiego obiektu.

Stan faktyczny sprawy dotyczył kamienicy składającej się z budynku frontowego oraz bocznych oficyn. Jednakże organ w toku postępowania zajmował się jedynie kamienicą frontową zupełnie pomijając oficyny. NSA stwierdził, że w sprawie nie sporządzono w ogóle protokołu oględzin budynku i nie zebrano materiałów historycznych poświadczających dzieje budynku. Jedynym dokumentem opisującym kamienicę była karta „biała”, służąca do konserwatorskiej ewidencji zabytków architektury. W karcie brak jest podstawowych informacji o autorach historii obiektu i jego stylu. Z kolei w decyzji organ błędnie określił styl zabytku jako neoklasycystyczny, podczas gdy analiza obiektu wskazuje na brak jakichkolwiek cech stylowych. NSA podkreślił, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ wojewódzki ocenił walory zabytkowe kamienicy. Tym samym wady decyzji WKZ mają charakter ściśle materialnoprawny i tkwiły w samej decyzji, ponieważ organ w ogóle nie ustalił, czy dany obiekt jest zabytkiem.

Ponadto, sąd stwierdził, że przytoczone w decyzji WKZ dane dotyczące obiektu nie wskazują na posiadanie przez ten obiekt jakichkolwiek cech zabytkowych. Powyższa sytuacja wybitnie pokazuje jak istotne znaczenie dla wydania prawidłowej decyzji o wpisie do rejestru zabytków ma przeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego zgodnie z regułami KPA, o których była mowa powyżej. W przedstawionym przykładzie wyraźnie zabrakło należytego przeprowadzenia dowodów, a nawet te zebrane organ ocenił nie w sposób swobodny, a dowolny. 

Zupełnie niedopuszczalna i niedorzeczna byłaby bowiem sytuacja, w której w rejestrze zabytków znajdowałby się obiekt, który zupełnie nie posiada cech zabytkowych wymienionych w art. 3 pkt 1 ustawy.

Zabytek na gruncie ustawy oznacza bowiem nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Pogodzenie interesu społecznego i słusznego interesu strony

Często ustalenie przebiegu tej delikatnej granicy interesów nastręcza organom wiele trudności. Jednakże możliwe jest wskazanie na pewne ogólne reguły, którymi powinien kierować się organ rozstrzygający sprawę o wpis do rejestru zabytków. Można ją zrekonstruować w oparciu o dwa szczególnie ważne wyroki NSA.

W jednym z orzeczeń NSA stwierdził, że organ administracji publicznej ma obowiązek załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jeżeli tylko nie przekracza to jego możliwości w zakresie realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia oraz jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (wyrok NSA w Warszawie z 11.6.1981 r., SA 820/81, ONSA Nr 1/1981, poz. 57). Z drugiej strony, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ orzekający jest zobowiązany do wskazania, o jaki interes ogólny (społeczny) chodzi oraz do udowodnienia, że interes ten jest na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, OSN Nr 9/1994, poz. 181).

Idąc dalej, w poczet kolejnych kardynalnych błędów organów należy zaliczyć brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia decyzji, co często ściśle wiąże się z brakiem dokładnego rozpoznania obiektu i ustalenia jego wartości zabytkowej.

Samo podanie jako uzasadnienie wpisu „posiada wartości historyczne” jest daleko niewystarczające. Tego typu stwierdzenie pozostaje gołosłowne i arbitralne. Błędem jest również uzasadnienie decyzji poprzez podanie samego opisu obiektu, co stanowi jedynie stwierdzenie faktu, a nie jego ocenę.

Nie może mieć miejsca sytuacja, że organ specjalistyczny, jakim jest WKZ, pozostawi jakiekolwiek okoliczności sprawy bez szczegółowego ich wyjaśnienia, bowiem w przeciwnym wypadku mielibyśmy do czynienia co najmniej z decyzją nienależycie uzasadnioną, czy wręcz arbitralną.

Należy zaznaczyć, że nawet posiadanie przez dany obiekt pewnych walorów historycznych, artystycznych czy naukowych nie pozwala automatycznie zakwalifikować obiektu w poczet zabytków chronionych na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Swoją aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zachowuje orzeczenie wydane jeszcze pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o ochronie dóbr kultury: „Pojęcie «oczywistości» zabytkowego charakteru obiektu powinno wypływać z jego cech indywidualnych, które jednoznacznie wskazują, iż jest to zabytek (...) Musi to być takie nagromadzenie jego cech, które łącznie wskazują na charakter zabytkowy. Dlatego też pojęcia «oczywistości» zabytku użytego w przepisie art. 5 pkt 3 cyt. ustawy nie można interpretować zawężająco, iż dla każdego w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, bezsporny i prawny dany obiekt jest zabytkiem” (wyrok NSA w Warszawie z 15.12.1994 r., I SA 1653/93, ONSA.OZ Nr 2/1997, poz. 11).

Czasem można napotkać stwierdzenia, że wartość zabytkowa danego obiektu jest „oczywista”. Jednakże, co do dopuszczalności tego rodzaju argumentacji należy odnosić się wyjątkowo ostrożnie. Owa „oczywistość” jest bowiem pojęciem ocennym. Przykładowo, przymiot oczywistego charakteru zabytkowego przyznawano budynkowi istniejącemu od ok. 570 lat (wyrok NSA w Warszawie z 6.9.1982 r., I SA 298/82, ONSA Nr 2/1982, poz. 79).

Sam upływ czasu również nie może stanowić wystarczającego argumentu na rzecz dokonania wpisu. 

Na drugim biegunie stoją decyzje obarczone zgoła odmiennym rodzajem błędu, a mianowicie te zawierające oceny niejednoznaczne, niespójne, budzące wątpliwości. Jak podkreśla się w orzecznictwie, tego rodzaju usterki również dyskwalifikują takie akty prawne z obrotu: „Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organ stwierdza, że oceny obiektu nie są jednoznaczne. Wprawdzie nie wynika na podstawie czego takie sformułowanie organ wyprowadził, to niejednoznaczność oceny obiektu co do posiadanych wartości, uzasadniających jego wpisanie do rejestru zabytków, już poddaje w wątpliwość prawidłowość dokonania takiego wpisu.” (wyrok WSA w Warszawie z 22.9.2006 r., I SA/Wa 324/06, Legalis).

Dość nagminnie napotkać można zarzut stron pod adresem rzetelności prowadzonego przez WKZ postępowania. Chodzi mianowicie o zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw zabytków. Taki zarzut często okazuje się chybiony, bowiem wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym, co oznacza, że nie można skutecznie uczynić zarzutu, że w postępowaniu dowodowym dotyczącym wpisu do rejestru zabytków organ prowadzący to postępowanie nie powołał biegłego, choć strona wnioskowała o przeprowadzenie takiego dowodu. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony dopiero, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien je wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości (wyrok NSA w Warszawie z 15.9.2010 r., 1717/09, Legalis).

Konkluzja

Prawidłowo przeprowadzona procedura wpisu powinna składać się z 3 faz. 

Pierwsza faza, obejmuje ustalenie, czy dany obiekt w ogóle posiada wartości historyczne, artystyczne lub naukowe przemawiające o jego zabytkowym charakterze.

Druga, polega na dokonaniu szczegółowej oceny stopnia nagromadzenia owych wartości wraz ze szczegółowym uzasadnieniem.

Wreszcie trzecia faza, polega na wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu prywatnego w kontekście ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich, przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z reguły dopiero tak wnikliwa analiza upoważnia organ do dokonania wpisu w rejestrze zabytków.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.