Blog

Zmiana pozwolenia na budowę

Zmiana pozwolenia na budowę to w zasadzie nic nadzwyczajnego. W praktyce zdarza się powszechnie.

Jednak, jak się okazuje, nie zawsze organy potrafią uniknąć wpadek, zwłaszcza gdy chodzi o ustalenie ram postępowania (jak daleko organ może badać wniosek zamienny?).

Trzeba zaznaczyć, że postępowanie w sprawie zmiany PnB ≠ postępowanie w sprawie wydania PnB.

Co mówią przepisy?

Zgodnie z prawem budowlanym (P.B.) - art. 36a ust. 3: „W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany”.

Wynika z niego, że gdy do organu wpływa wniosek o zmianę PnB (projekt zamienny) organ nie rozpatruje od nowa całej sprawy (nie bada całej inwestycji), a jedynie może i powinien odnosić się wyłącznie do zmiany objętej wnioskiem o zmianę PnB. Wiele zależy od tego, co konkretnie obejmuje wniosek inwestora. W pewnym sensie organ ma mniej pracy.

Co istotne – co do zasady - organ nie może samoczynnie „wracać” do poziomu wyjściowego (wydania PnB na realizację całej inwestycji) czy też wykraczać poza zakres wniosku inwestora.

W piśmiennictwie prawniczym dominują poglądy:

  1. „Oczywiście, takie "wtórne" w stosunku do "podstawowego" postępowanie jest ograniczone do "zakresu" dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonej w art. 32–35 ustawy sekwencji czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw” (Dessoulavy/Śliwiński red. Niewiadomski, Komentarz do Prawa budowlanego wyd. 11);
  2. „Należy zauważyć, że organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian” (A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany).

Zmiana planowana przez inwestora (objęta wnioskiem) - i tylko ta zmiana - jest oceniana w kontekście zgodności z art. 32-35, a więc, m. in. z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy lub zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia braku zgodności, zmiana PnB nie może nastąpić.

Zakres procedury

Należy wyjaśnić, że organ nie zatem całej inwestycji, a jedynie ogranicza się do badania wnioskowanych zmian.

Powyższe zapatrywanie doskonale podsumowuje P. Sztejna: „W  postępowaniu  w  sprawie  zmiany  decyzji  o  pozwoleniu  na  budowę  przepisy  art.  32–35  pr.  bud.  stosuje  się  odpowiednio  do  zakresu  tej  zmiany  –  art.  36a  ust. 3 ustawy, czyli procedurę i wymagania określone w tych przepisach, które stosuje się w zakresie odpowiednim do zamierzonych zmian. Nie wymaga więc od organów ponownego  badania  całości  inwestycji,  ograniczając  się  do  zakresu  wyznaczonego  przez  zmianę,  co  ma  na  celu  uniknięcie  nadmiernego  przedłużenia  postępowania. Oznacza to, że nawet jeśli organ stwierdzi nieprawidłowości w zatwierdzonym  uprzednio  projekcie  budowlanym,  to  –  o  ile  zmiana  nie  dotyczy  tej  części inwestycji – nie będzie mógł się do niej odnieść ani z tego powodu odmówić wydania  decyzji  zmieniającej  pozwolenie  na  budowę” (P. Sztejna, „Zagadnienia prawnoprocesowe zmiany pozwolenia na budowę”, Studia Prawnicze KUL, 2021/2/233-248)

ALE.

Wyjątkiem może być sytuacja, gdy inwestor składa wniosek dotyczący zmiany kubatury lub zmiany usytuowania obiektu na działce.

W tym miejscu rodzi się pewna wątpliwość związana z rozumieniem „zmiany PnB”.

Czy na skutek złożenia wniosku o zmianę kubatury budynku, organ powinien procedować w kierunku zmiany PnB czy w takim zakresie jak o wydanie całkiem nowego PnB (cała procedura toczy się wówczas od początku).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tym tle istnieją zasadnicze rozbieżności interpretacyjne. Wyróżnić można dwie linie:

  1. zmiana kubatury i usytuowania obiektu na działce wykluczają zmianę PnB wg zmienionego projektu – w efekcie taki wniosek inwestora powinien być traktowany w istocie jako uruchomienie od nowa całej procedury o wydanie PnB dla tak zmienionej inwestycji, nie zaś jedynie jako procedowanie w kierunku wydania pozwolenia na zasadach określonych w art. 36a ust. 3 P.B. W konsekwencji to by zaś oznaczało, że organ ma prawo rozpatrywać sprawę tak, jakby był to pierwszy wniosek o wydanie PnB i badać nie tylko wnioskowaną zmianę.
  2. zmiana kubatury i zagospodarowania działki nie wyklucza zatwierdzenia zmiany projektu w drodze zmiany PnB – w takim wypadku procedujemy w sposób i w zakresie przewidzianym w art. 36a ust. 3 P.B. – organ rozpatruje jedynie wnioskowaną zmianę projektu.

W orzecznictwie nie wypracowano jednolitej definicji odstępstwa od projektu pierwotnie zatwierdzonego PnB pozwalającego na objęcie go pozwoleniem zamiennym.

Zgodnie wskazuje się, że zachowana musi być tożsamość inwestycji, bez jednoznacznego wyjaśnienia jednak, na czym polega zmiana tożsamości wykluczająca wydanie zamiennego pozwolenia. 

Grupa wyroków reprezentująca pierwszy nurt.

(zmiana kubatury i usytuowania obiektu na działce wykluczają zmianę pozwolenia na budowę według zmienionego projektu.)

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2010-12-01 VII SA/Wa 1703/10:

„Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość np. co do kubatury lub usytuowania obiektu na działce.”

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2011-03-03 II OSK 1861/09:

„Tożsamość obiektu, pozwalająca na zalegalizowanie w nim istotnych odstępstw od projektu, musi dotyczyć tak podstawowych jego cech jak kubatura czy usytuowanie na działce.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2013-12-12 II SA/Wr 704/13:

„Przy ocenie dopuszczalności zaakceptowania zmian w formie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego należy wziąć pod uwagę, czy zamiar zmian proponowanych przez inwestora tak głęboko wpływa na objęte pierwotnym pozwoleniem obiekty, że miałyby powstać inne obiekty w sensie lokalizacji, kubatury, konstrukcji czy przeznaczenia.”

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017-12-05 II OSK 921/17:

„Jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu.”

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2018-11-28 II OSK 6/17:

„1. Artykuł 36a ust. 1 Prawa budowlanego ani też żaden inny przepis nie wprowadza ograniczenia co do zakresu postulowanych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego warunkujących zastosowanie możliwości zmiany decyzji. Brak ograniczenia zakresu proponowanych zmian odnosi się bowiem właśnie do zatwierdzonego uprzednio projektu, a więc z samej istoty postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczyć może tylko takich odstępstw, które z jednej strony mają charakter istotny, a z drugiej nie stanowią o przedstawieniu przez inwestora zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego.

2. Łączne zestawienie wszystkich zmian pozwala stwierdzić, iż uprawnione było stwierdzenie sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie zakres zmian wprowadzonych przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji i co za tym idzie narusza dyspozycję art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.”

 

Grupa wyroków reprezentująca drugi nurt.

(zmiana kubatury obiektu i zagospodarowania działki nie wyklucza zatwierdzenia zmiany projektu w drodze zmiany pozwolenia na budowę)

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2011-05-25 VII SA/Wa 38/11:

„Zmiana kubatury obiektu i zmiana zagospodarowania terenu zgodnie z ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. w Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) stanowi istotną zmianę wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.”

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017-01-18 II OSK 1045/15:

„Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a zatem nie można uznać, aby nawet szeroki zakres zmian w projekcie budowlanym powodował, że mamy do czynienia z zupełnie nowym obiektem, w sytuacji, gdy obiekt ten nawiązuje do pierwotnego projektu budowlanego. Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, niewątpliwie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Nie oznacza to jednakże, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym. Mając bowiem na uwadze treść art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, nie można wykluczyć, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2017-04-27 II SA/Sz 192/17:

„Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, niewątpliwie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Nie oznacza to jednakże, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym. Mając bowiem na uwadze treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nie można wykluczyć, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2019-02-14 II SA/Sz 1257/18:

„Wymóg tożsamości obiektu stoi bowiem w sprzeczności z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie można wykluczyć mając na uwadze treść tego przepisu, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Takie wnioskowanie jest zgodne z celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane omawianego przepisu, umożliwiającego przyspieszenie procesu inwestycyjnego, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady,   że w danym przypadku mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem nowego pozwolenia na budowę.”

 

W orzecznictwie – ilościowo - zdaje się przeważać to pierwsze podejście, choć drugie stanowisko nie jest odosobnione - kilka wyroków różnych WSA oraz wyrok NSA.


 

Znajdź mnie tutaj:

Grupa Facebook: Budowlane paragrafy | Facebook

Facebook: Kancelaria Radcy Prawnego Jakub Kobyliński | Elblag | Facebook

Linkedin: Jakub Kobyliński | LinkedIn

 

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.