W dzisiejszym odcinku dokończę temat rozpoczęty przeze mnie w Walentynkowym wpisie dot. badania przez organ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym można przeczytać tutaj.

Jak daleko mogą posunąć się organy administracji w badaniu oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?

Gdzie przebiega granica między uprawnieniami urzędnika a kompetencjami sądu?

W drugim odcinku cyklu analizujemy przeciwstawny nurt w orzecznictwie, który ogranicza możliwości ingerencji organów administracji w weryfikację prawdziwości oświadczeń inwestorów.

Dowiedz się, jakie konsekwencje niesie ze sobą rozbieżność w interpretacji przepisów i poznaj kompromisowe rozwiązanie, które może uchronić inwestora przed niepotrzebnymi komplikacjami w procesie budowlanym.

Z tego tekstu dowiesz się o:

1. drugim nurcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego organ administracji architektoniczno-budowlanej co do zasady nie posiada kompetencji do badania prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
2. kluczowym wyroku NSA, w którym sąd stwierdził, że organ może nie uwzględnić oświadczenia inwestora tylko wtedy, gdy z zebranych dowodów bezspornie wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością nie przysługuje
3. podejściu, według którego spory dotyczące treści oświadczenia mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie w postępowaniu administracyjnym
4. możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd
5. własnym stanowisku autora, który proponuje podejście kompromisowe.

Brak kompetencji organu

Druga grupa orzeczeń skupia się wokół głównej myśli, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania tego, co zostało stwierdzone w oświadczeniu.

Jednym z orzeczeń reprezentatywnych dla tej grupy jest wyrok NSA w Warszawie wydany w sprawie, w której istota sporu sprowadzała się do treści zawartej w akcie notarialnym, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz inwestora (wyrok NSA w Warszawie z 14.6.2012 r., II OSK 507/11). W rozpatrywanym stanie faktycznym zachodziła rozbieżność pomiędzy treścią oświadczenia inwestora dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym co wynikało z treści aktu notarialnego ustanawiającego prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego magazynowo-składowego z częścią socjalną. Cel ten został również określony 8 w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem skarżący wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. W wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy NSA stwierdził, że: „Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 PrBud (...). Z przepisu tego nie wynika przy tym, iż uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych, (...). Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast, w zasadzie, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 PrBud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej kwestii był związany wyrażonym we wcześniej wydanym wyroku z dnia 7.10.2009 r. (II SA/Sz 533/09) poglądem prawnym, iż oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być zgodne z określonym w treści aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r. celem, na którym ma być przeznaczona nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro więc skarżący zamierza obecnie wybudować zakład transportu samochodowego a w akcie notarialnym, określono jako cel budowę zakładu produkcyjnego, magazynowo-składowego, to nie wykazał on swego prawa do dysponowania nieruchomością na tak określony cel budowlany. Zaprezentowany wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest jednak błędny. W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud oświadczeniem posiadane prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem zabudowy, powołując się przy tym na dokument potwierdzający to prawo. Rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę organ nie ma podstaw do kwestionowania tego prawa i badania celu określonego w akcie notarialnym dokumentującym nabycie prawa użytkowania wieczystego. Jest on związany oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca ponosi jednak ryzyko związane z przeznaczeniem nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania, na cel niezgodny z nabyciem tego prawa. Zgodnie bowiem z art. 240 KC i art. 33 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) umowa o oddanie gruntu należącego do Skarbu Państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Może to nastąpić na żądanie właściwego organu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Powstały na tym tle spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną”.

Co wynika z tego wyroku?

Z przytoczonego wyroku wynika po pierwsze, że w zasadzie organ nie ma prawa badać treści oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 4 pkt 2 PrBud. Jednak w sytuacji, gdy z innych zebranych w sprawie dowodów wynika – i to w sposób bezsporny – że inwestorowi to prawo nie przysługuje, wówczas organ może nie wziąć pod uwagę oświadczenia inwestora.

Po drugie, NSA wskazuje, bądź co bądź, bardzo trafnie, że rozbieżność pomiędzy treścią oświadczenia a tym co wynika z treści aktu notarialnego ma charakter sporu cywilnego, który nie może być rozstrzygnięty przez organ administracji w drodze decyzji (czy bardziej ogólnie – w toku postępowania administracyjnego). W nowszym orzecznictwie NSA również można odnaleźć podobne podejście do problemu: „Organ dysponując takim oświadczeniem, co do zasady, nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia. Nie ma kompetencji w tym zakresie. Jeżeli nabierze w tym zakresie wątpliwości powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” (wyrok NSA w Warszawie z 4.7.2017 r., II OSK 1831/16).

Przyjmując założenie, że druga grupa poglądów jest tą słuszną linią, należałoby przeanalizować, co powinien zrobić organ w przypadku, gdy z innych zebranych w sprawie dowodów zrodziły się wątpliwości natury cywilistycznej dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydaje się, że w takiej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu cywilnego. Podstawą zawieszania często będzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA: „§ 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: (...) 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. Przy czym należy pamiętać, że aby zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA musi istnieć bezpośredni związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem, które ma zapaść w toczącym się przed organem postępowaniu. Uprzednio organ musi zbadać, czy w konkretnej sprawie ma do czynienia z tego rodzaju zależnością. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów: „Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego” (wyrok NSA w Warszawie z 11.10.2021 r., II OSK 1141/12).

Pogląd własny

Moim zdaniem najbardziej prawidłowe byłoby czerpanie z obydwu zaprezentowanych powyżej teorii.

Po pierwsze, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że przedmiotowe oświadczenie jest takim samym dowodem, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, podlega on badaniu zgodnie z regulacjami wynikającymi z KPA, w tym z art. 75. Nie do zaakceptowania byłoby przyjęcie tezy mówiącej o braku kompetencji organów do jakiejkolwiek weryfikacji przedmiotowego oświadczenia. Jest oczywiste, że takie podejście spowodowałoby szybkie wypaczenie procedury i stanowiłoby szerokie pole do nadużyć. Nie jest również tak, że organ jest bezwzględnie związany treścią złożonego oświadczenia. W tym miejscu należałoby się pochylić jeszcze nad jedną kwestią. Rodzi się bowiem pytanie o sens składanego oświadczenia, które przecież z założenia ustawodawcy ma uprościć i przyspieszyć procedurę (ustanowienie domniemania prawnego). Wszakże owo uproszczenie przede wszystkim ma polegać na pominięciu fazy weryfikacji oświadczenia. W tym znaczeniu można by mówić o związaniu organu treścią oświadczenia, bowiem mamy tu do czynienia z domniemaniem prawdziwości tego, co zostało w nim stwierdzone. Przy czym, należy zauważyć, że w niektórych sytuacjach domniemanie to może zostać obalone, a ponadto, zdaniem autora, całkowite pominięcie etapu badania oświadczenia byłoby po prostu zbyt daleko idące. Z drugiej strony, należy opowiedzieć się za możliwością przeprowadzenia weryfikacji oświadczenia przez organ, choć jedynie do pewnego stopnia. Nie jest zatem możliwy do podzielenia pogląd mówiący o tym, że badanie oświadczenia przez organ ma charakter wyłącznie formalny.

Z drugiej strony, nie może być tak, że organy w każdym przypadku powinny szczegółowo analizować oświadczenia niebudzące zastrzeżeń lub (oraz) gdy inne zebrane dowody w postępowaniu nie rodzą wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia. Byłoby to działanie wbrew ratio legis przepisu. W przeciwnym wypadku, tzn. gdy z zebranych w sprawie dowodów wynikają uzasadnione wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia, wówczas należy przystąpić do wnikliwej analizy jego treści. Badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest działanie organu w zgodzie z art. 7 KPA i na tej podstawie organ jest uprawniony, aby żądać dodatkowych dowodów w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Przy czym, należy wyraźnie podkreślić, że działanie organu nie może polegać na rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych o charakterze cywilistycznym.

Zdaniem autora, byłoby to działanie wykraczające poza kompetencje organu. Każdorazowo, gdy organ stwierdzi, że ma do czynienia z zagadnieniem o prawnym o charakterze cywilnym, nie jest władny w toku postępowania administracyjnego, rozstrzygnąć spornej kwestii. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien prowadzić postępowanie aż do momentu, gdy zebrał na tyle wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (pod kątem badania oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud) do rozstrzygnięcia pozostał jedynie spór o charakterze cywilistycznym, bez którego to rozstrzygnięcia nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla inwestora. Gdy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę znajdzie się dokładnie w takiej fazie, wówczas organ powinien sprawę zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA ze względu na istnienie bezwzględnej przeszkody do wydania decyzji. 

Znajdź mnie tutaj:

Grupa Facebook: Budowlane paragrafy | Facebook

Facebook: Kancelaria Radcy Prawnego Jakub Kobyliński | Elblag | Facebook

Linkedin: Jakub Kobyliński | LinkedIn

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.