W dzisiejszym odcinku dokończę temat rozpoczęty przeze mnie w Walentynkowym wpisie dot. badania przez organ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym można przeczytać tutaj.

Brak kompetencji organu

Druga grupa orzeczeń skupia się wokół głównej myśli, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania tego, co zostało stwierdzone w oświadczeniu.

Jednym z orzeczeń reprezentatywnych dla tej grupy jest wyrok NSA w Warszawie wydany w sprawie, w której istota sporu sprowadzała się do treści zawartej w akcie notarialnym, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz inwestora (wyrok NSA w Warszawie z 14.6.2012 r., II OSK 507/11). W rozpatrywanym stanie faktycznym zachodziła rozbieżność pomiędzy treścią oświadczenia inwestora dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym co wynikało z treści aktu notarialnego ustanawiającego prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego magazynowo-składowego z częścią socjalną. Cel ten został również określony 8 w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem skarżący wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. W wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy NSA stwierdził, że: „Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 PrBud (...). Z przepisu tego nie wynika przy tym, iż uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych, (...). Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast, w zasadzie, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 PrBud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej kwestii był związany wyrażonym we wcześniej wydanym wyroku z dnia 7.10.2009 r. (II SA/Sz 533/09) poglądem prawnym, iż oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być zgodne z określonym w treści aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r. celem, na którym ma być przeznaczona nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro więc skarżący zamierza obecnie wybudować zakład transportu samochodowego a w akcie notarialnym, określono jako cel budowę zakładu produkcyjnego, magazynowo-składowego, to nie wykazał on swego prawa do dysponowania nieruchomością na tak określony cel budowlany. Zaprezentowany wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest jednak błędny. W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud oświadczeniem posiadane prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem zabudowy, powołując się przy tym na dokument potwierdzający to prawo. Rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę organ nie ma podstaw do kwestionowania tego prawa i badania celu określonego w akcie notarialnym dokumentującym nabycie prawa użytkowania wieczystego. Jest on związany oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca ponosi jednak ryzyko związane z przeznaczeniem nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania, na cel niezgodny z nabyciem tego prawa. Zgodnie bowiem z art. 240 KC i art. 33 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) umowa o oddanie gruntu należącego do Skarbu Państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Może to nastąpić na żądanie właściwego organu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Powstały na tym tle spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną”.

Co wynika z tego wyroku?

Z przytoczonego wyroku wynika po pierwsze, że w zasadzie organ nie ma prawa badać treści oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 4 pkt 2 PrBud. Jednak w sytuacji, gdy z innych zebranych w sprawie dowodów wynika – i to w sposób bezsporny – że inwestorowi to prawo nie przysługuje, wówczas organ może nie wziąć pod uwagę oświadczenia inwestora.

Po drugie, NSA wskazuje, bądź co bądź, bardzo trafnie, że rozbieżność pomiędzy treścią oświadczenia a tym co wynika z treści aktu notarialnego ma charakter sporu cywilnego, który nie może być rozstrzygnięty przez organ administracji w drodze decyzji (czy bardziej ogólnie – w toku postępowania administracyjnego). W nowszym orzecznictwie NSA również można odnaleźć podobne podejście do problemu: „Organ dysponując takim oświadczeniem, co do zasady, nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia. Nie ma kompetencji w tym zakresie. Jeżeli nabierze w tym zakresie wątpliwości powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” (wyrok NSA w Warszawie z 4.7.2017 r., II OSK 1831/16).

Przyjmując założenie, że druga grupa poglądów jest tą słuszną linią, należałoby przeanalizować, co powinien zrobić organ w przypadku, gdy z innych zebranych w sprawie dowodów zrodziły się wątpliwości natury cywilistycznej dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydaje się, że w takiej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu cywilnego. Podstawą zawieszania często będzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA: „§ 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: (...) 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. Przy czym należy pamiętać, że aby zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA musi istnieć bezpośredni związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem, które ma zapaść w toczącym się przed organem postępowaniu. Uprzednio organ musi zbadać, czy w konkretnej sprawie ma do czynienia z tego rodzaju zależnością. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów: „Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego” (wyrok NSA w Warszawie z 11.10.2021 r., II OSK 1141/12).

Pogląd własny

Moim zdaniem najbardziej prawidłowe byłoby czerpanie z obydwu zaprezentowanych powyżej teorii.

Po pierwsze, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że przedmiotowe oświadczenie jest takim samym dowodem, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, podlega on badaniu zgodnie z regulacjami wynikającymi z KPA, w tym z art. 75. Nie do zaakceptowania byłoby przyjęcie tezy mówiącej o braku kompetencji organów do jakiejkolwiek weryfikacji przedmiotowego oświadczenia. Jest oczywiste, że takie podejście spowodowałoby szybkie wypaczenie procedury i stanowiłoby szerokie pole do nadużyć. Nie jest również tak, że organ jest bezwzględnie związany treścią złożonego oświadczenia. W tym miejscu należałoby się pochylić jeszcze nad jedną kwestią. Rodzi się bowiem pytanie o sens składanego oświadczenia, które przecież z założenia ustawodawcy ma uprościć i przyspieszyć procedurę (ustanowienie domniemania prawnego). Wszakże owo uproszczenie przede wszystkim ma polegać na pominięciu fazy weryfikacji oświadczenia. W tym znaczeniu można by mówić o związaniu organu treścią oświadczenia, bowiem mamy tu do czynienia z domniemaniem prawdziwości tego, co zostało w nim stwierdzone. Przy czym, należy zauważyć, że w niektórych sytuacjach domniemanie to może zostać obalone, a ponadto, zdaniem autora, całkowite pominięcie etapu badania oświadczenia byłoby po prostu zbyt daleko idące. Z drugiej strony, należy opowiedzieć się za możliwością przeprowadzenia weryfikacji oświadczenia przez organ, choć jedynie do pewnego stopnia. Nie jest zatem możliwy do podzielenia pogląd mówiący o tym, że badanie oświadczenia przez organ ma charakter wyłącznie formalny.

Z drugiej strony, nie może być tak, że organy w każdym przypadku powinny szczegółowo analizować oświadczenia niebudzące zastrzeżeń lub (oraz) gdy inne zebrane dowody w postępowaniu nie rodzą wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia. Byłoby to działanie wbrew ratio legis przepisu. W przeciwnym wypadku, tzn. gdy z zebranych w sprawie dowodów wynikają uzasadnione wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia, wówczas należy przystąpić do wnikliwej analizy jego treści. Badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest działanie organu w zgodzie z art. 7 KPA i na tej podstawie organ jest uprawniony, aby żądać dodatkowych dowodów w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Przy czym, należy wyraźnie podkreślić, że działanie organu nie może polegać na rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych o charakterze cywilistycznym.

Zdaniem autora, byłoby to działanie wykraczające poza kompetencje organu. Każdorazowo, gdy organ stwierdzi, że ma do czynienia z zagadnieniem o prawnym o charakterze cywilnym, nie jest władny w toku postępowania administracyjnego, rozstrzygnąć spornej kwestii. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien prowadzić postępowanie aż do momentu, gdy zebrał na tyle wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (pod kątem badania oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud) do rozstrzygnięcia pozostał jedynie spór o charakterze cywilistycznym, bez którego to rozstrzygnięcia nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla inwestora. Gdy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę znajdzie się dokładnie w takiej fazie, wówczas organ powinien sprawę zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA ze względu na istnienie bezwzględnej przeszkody do wydania decyzji. 

Znajdź mnie tutaj:

Grupa Facebook: Budowlane paragrafy | Facebook

Facebook: Kancelaria Radcy Prawnego Jakub Kobyliński | Elblag | Facebook

Linkedin: Jakub Kobyliński | LinkedIn

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.